Организация управления в операциях по поддержанию мира
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 2 (3-4) /1997, стр. 43-50
Организация управления в операциях по поддержанию мира
(По опыту СНГ)
Генерал-майор В.И.ОСИПЕНКО
СОВРЕМЕННЫЕ международные отношения характеризуются наличием различного вида противоречий и конфликтов (в том числе вооруженных). Это обусловило возникновение такой формы мирового сотрудничества, как миротворчество. Под ним понимаются коллективные действия политического характера, осуществляемые после возникновения конфликта и направленные на его прекращение. Они могут включать посредническую деятельность, действия по примирению конфликтующих сторон, переговоры, дипломатическую изоляцию и санкции, поддержание мира (принуждение к миру).
По определению, принятому в СНГ, операция по поддержанию мира (ОПМ) - это совокупность согласованных и взаимосвязанных по целям, задачам, месту и времени действий Коллективных сил по поддержанию мира и военных наблюдателей в зоне вооруженного конфликта, проводимых в соответствии с мандатом, утвержденным Советом Безопасности ООН или другим органом коллективной безопасности, и направленных на прекращение вооруженного конфликта, создание условий, способствующих политическому разрешению противоречий и исключению возможности возобновления конфликта. Первым опытом использования Вооруженных Сил России в миротворческих операциях стал их ввод для прекращения столкновений в Южной Осетии и Приднестровье.
Как и любая деятельность, операция по поддержанию мира нуждается в управлении. Под организацией управления ОПМ понимается выполнение комплекса мероприятий, включающих определение задач органам управления, создание системы управления войсками (силами и средствами) и обеспечение ее устойчивого и непрерывного функционирования в целях подготовки и проведения операции.
К подготовке и проведению ОПМ привлекаются как международные, государственные и межгосударственные структуры различной направленности, так и военные органы. Поэтому управление ОПМ представляет собой процесс подготовки и управляющего воздействия на ситуацию в районе конфликта, осуществляемый международными, государственными, военными и другими органами (организациями) в интересах достижения объявленных целей операции. Цель управления состоит в оптимальном (рациональном) использовании всей совокупности методов и способов воздействия, возможностей сил и средств, участвующих в операции, для ее успешного проведения.
Достижение этой цели связано с решением широкого круга задач, которые и составляют содержание управления ОПМ. К основным из них относятся: непрерывное добывание и анализ (оценка) данных обстановки (политической, военной, экономической, социальной и др.) по региону конфликта и вокруг него; принятие международными и государственными руководящими структурами решений на проведение ОПМ, а военными и другими органами управления - на непосредственное применение вооруженных сил и других формирований в районе конфликта; определение целей, способов проведения ОПМ и постановка задач привлекаемым к ней силам и средствам в соответствии с решением руководящих органов; полномасштабное планирование ОПМ, детализирующее решение на ее проведение и отражающее целесообразные варианты и способы достижения поставленных целей, порядок выполнения задач, взаимодействия привлекаемых сил и средств, организацию управления и всех видов обеспечения; организация и поддержание взаимодействия между государственными (международными, межгосударственными), военными и другими органами управления, привлекаемыми силами и средствами в целях оптимального распределения усилий по выполняемым задачам, согласования способов и вариантов действий в той или иной обстановке; непосредственное руководство действиями привлекаемых сил и средств, в том числе и подчиненными органами управления, в ходе подготовки и проведения операции; организация всеобъемлющего контроля со стороны органов управления за ходом подготовки и ведения операции и выполнением задач привлекаемыми силами и средствами.
В операции по поддержанию мира выделяют несколько этапов. Первый - «превентивной дипломатии», когда деятельность различных институтов коллективной безопасности направлена на выявление регионов потенциальных конфликтов и предупреждение вспышек военных действий. Второй - «миротворческой деятельности», в ходе которой усилия международного сообщества сосредоточены на разрешении конфликта мирными средствами (если же ситуация обостряется и начинает угрожать международной безопасности, то полномочный орган коллективной безопасности принимает решение на проведение операции с привлечением международного воинского контингента). Третий - «поддержания (установления) мира», когда полномочный орган коллективной безопасности принимает разнообразные меры для стабилизации обстановки в регионе конфликта, вплоть до введения в него международного воинского контингента. Четвертый - «разрешения конфликта», в ходе которого принимаются меры для достижения всеобъемлющего согласия конфликтующих сторон и необратимости миротворческого процесса. Пятый - «постконфликтной деятельности (миростроительства)», когда воинский контингент, как правило, выводится из региона конфликта, а международное сообщество направляет свои усилия на поиск и поддержку структур, способных укрепить мир и не допустить возобновления конфликта.
На первом и втором этапах ОПМ основной и важнейшей задачей органов международного и государственного управления является непрерывное добывание и анализ (оценка) данных обстановки (политической, военной, экономической, социальной и др.) по региону конфликта и вокруг него. Информация собирается из различных источников, включая прессу. Систематизацией и анализом в этот период занимаются прежде всего МИД и военные структуры. Обстановка оценивается в первую очередь с точки зрения международной безопасности, соблюдения интересов России и русскоязычного населения в регионе конфликта. Прогнозируется дальнейшее ее развитие.
Выводы с предложениями представляются в международные организации, Совет глав государств СНГ, а непосредственно в России - Президенту, обычно через Совет Безопасности (СБ). На своих заседаниях СБ анализирует создавшуюся в районе конфликта ситуацию и выдает МИДу и другим заинтересованным ведомствам рекомендации на проведение политики в отношении враждующих сторон.
С получением обращения руководителей конфликтующих сторон (государств) вопрос о введении вооруженного контингента, как правило международного, может выноситься на Совет глав государств - участников СНГ. История миротворчества России знает примеры и прямых двух- или трехсторонних переговоров относительно ввода российского контингента ВС для прекращения в регионе военных действий.
Этот момент целесообразно считать началом третьего этапа ОПМ. В ходе третьего и четвертого этапов непосредственно задействуются группировки ВС, используемые для решения задач операции. В указанный период добывание и анализ (оценка) данных обстановки по региону конфликта и вокруг него осуществляются в первую очередь силами и средствами, привлеченными к проведению ОПМ. Это сбор и оценка разведывательной информации о противоборствующих группировках, особенно тех, которые не прекратили боевых действий, о сосредоточении техники и вооружения, подлежащих контролю или ликвидации, вероятных вариантах действий группировок сторон и т.д.
На уровне мирового сообщества подготовка ОПМ начинается на самой ранней стадии конфликта, когда соответствующие институты ООН, регионов (например, ОБСЕ, СНГ) или правительства (видные политические деятели) различных государств в инициативном порядке пытаются погасить его дипломатическими средствами.
Если Генеральный секретарь ООН считает, что ситуация требует вмешательства ООН в форме проведения операции по поддержанию мира, то он направляет в регион конфликта техническую миссию для оценки обстановки и проверки возможности осуществления операции. Одновременно по его указанию Департамент операций по поддержанию мира Совета Безопасности ООН прогнозирует развитие ситуации, определяет возможные задачи ОПМ и необходимые для ее проведения силы и средства.
Проанализировав полученные отчеты, Генеральный секретарь ООН докладывает Совету Безопасности о ситуации, высказывает соображения о необходимости проведения ОПМ, ее замысле, потребной численности миротворческих сил, материальных и финансовых затратах.
Совет Безопасности ООН рассматривает и утверждает доклад Генерального секретаря, принимает резолюцию, санкционирующую проведение операции и необходимые расходы, и представляет соответствующие расчеты в 5-й комитет (административные и бюджетные вопросы) Генеральной Ассамблеи ООН. Именно утвержденный на операцию бюджет определяет ее масштаб и характер. Одновременно с этим Совет Безопасности ООН назначает руководителя миссии для разрешения конфликта, командующего миротворческими силами и утверждает мандат на проведение операции, который является ее основным правовым документом. Применительно к Содружеству указанную процедуру выполняет Совещание глав государств - участников СНГ.
Непосредственное руководство действиями привлекаемых к операции сил и средств осуществляют специально создаваемые органы управления. Их деятельность направлена на последовательное проведение политики органов коллективной безопасности по прекращению конфликта, обеспечению безопасности граждан не только этого, но и соседних регионов и других стран и неукоснительное выполнение всеми формированиями поставленных задач.
В настоящее время большое значение приобретают организация и поддержание взаимодействия между различными органами управления, привлекаемыми силами и средствами, согласование способов и вариантов действий в той или иной обстановке. Контроль за ходом ОПМ осуществляют международные организации (ООН, ОБСЕ), имеющие своих наблюдателей практически во всех регионах, где проводятся ОПМ. Эти наблюдатели не подчинены управленческой структуре, руководящей операцией, и только при необходимости взаимодействуют с нею.
Для решения управленческих задач, связанных с подготовкой и проведением ОПМ, создается система управления, включающая международные, государственные (межгосударственные), военные, полицейские и другие органы и организации, места (пункты) управления силами (средствами) и контролирующие органы (наблюдателей), а также средства управления.
В связи с этим остановимся на вопросах создания органов управления ОПМ, которые представляют собой смешанные, многоуровневые, разноплановые государственно-военные структуры.
В осуществлении ОПМ в той или иной мере принимают участие многие международные, государственные, военные и другие органы и организации, причем на каждом этапе какие-то из них играют главенствующую роль. Так, на этапе «превентивной дипломатии» это дипломатические и разведывательные структуры, «миротворческой деятельности» (принятия решения на привлечение контингентов вооруженных сил) - международные, государственные (межгосударственные) и военные структуры, «поддержания (установления) мира» и «разрешения конфликта» - военные и дипломатические органы, «постконфликтной деятельности» - дипломатические, международные и межгосударственные ведомства.
На этапе «превентивной дипломатии» единого органа управления не существует. Руководство стран СНГ и России систематически получает информацию по дипломатическим и разведывательным каналам. Аналитические органы всех ветвей власти оценивают ее с точки зрения безопасности мирового сообщества, России, русскоязычного населения в регионе конфликта, возникающие проблемы обсуждаются на всех уровнях. Роль координирующего органа выполняет Совет Безопасности при Президенте Российской Федерации. Проходят взаимные межгосударственные консультации.
Следует отметить, что ни один уставный орган Содружества, за исключением Совета глав государств, не имеет в прямой постановке постоянных обязанностей в отношении проведения операций по поддержанию мира, все они лишь выполняют поручения Совета глав государств. Кроме того, такие структуры, как Секретариат Совета Безопасности, Постоянные комиссии Межпарламентской Ассамблеи, Постоянная консультативная комиссия по миротворческой деятельности при Совете министров иностранных дел, практически не участвуют в решении задач миротворчества, а если и действуют в этом направлении, то несогласованно и исключительно по собственной инициативе. Думается, что использование их потенциала во многом способствовало бы быстрейшему решению проблем еще на начальном этапе ОПМ.
Опыт свидетельствует, что полномасштабная разработка ОПМ начинается с момента обращения конфликтующих государств, как правило, непосредственно к России. В обстановке, когда ООН и другие международные организации не проявляют инициативы в разрешении конфликтов на территории бывшего СССР, а образовавшиеся здесь страны - члены СНГ придерживаются нейтралитета, Россия остается единственным государством, обладающим военным, экономическим и техническим потенциалом для проведения операций по поддержанию мира. Поэтому естественно, что вся система управления ОПМ строится на основе российских структур, в том числе и военных.
Создание единого органа управления ОПМ начинается с назначения, как правило Указом Президента РФ, группы должностных лиц, которые подготавливают межгосударственный договор, являющийся юридическим основанием для переговоров с заинтересованными сторонами, подготовки и проведения операции. После подписания договора эта группа трансформируется в межгосударственную Смешанную (например, Южная Осетия) или Объединенную (Приднестровье) контрольную комиссию, которая играет роль главного органа управления ОПМ и организует выполнение задач межгосударственного договора. О принятии решения на проведение операции Совет глав государств Содружества информирует Совет Безопасности ООН и действующего председателя ОБСЕ.
В состав Смешанной контрольной комиссии (СКК) входят представители России, Грузии, Северной и Южной Осетии. Это определено двусторонним (Россия - Грузия) Дагомысским соглашением от 24 июня 1992 года. Ей подчинено Объединенное военное командование (ОВК), а также местные органы власти Южной Осетии со своими правоохранительными органами.
Находящийся под началом ОВК воинский контингент состоит из подразделений России, Грузии и Северной Осетии, выполняющих поставленные задачи на заставах и в комендатурах. В последнее время из-за свертывания переговорного процесса по политическому урегулированию конфликта и бездействия СКК североосетинский батальон стал фактически южноосетинским. В зоне конфликта работают военные наблюдатели сторон, взаимодействующие с СКК и ОВК, и миссия ОБСЕ, представители которой периодически посещают Южную Осетию для контроля ситуации и оказания гуманитарной помощи.
В состав Объединенной контрольной комиссии (ОКК) в соответствии с двусторонним Политическим соглашением (Россия - Молдова) от 21 июля 1992 года входят представители России, Молдовы и Приднестровья. Ей тоже подчинены Объединенное военное командование, местные органы власти Приднестровья со своими правоохранительными органами и, кроме того, группа военных наблюдателей (30 человек) от трех сторон. ОВК подчинены Коллективные миротворческие силы, несущие службу на КПП, постах и в комендатурах в смешанном составе. Существует еще 20 наблюдателей от России, Украины, Румынии и Молдовы, отношения которых с ОКК строятся на принципах взаимодействия.
Что касается конфликта в Таджикистане, то это первый опыт стран СНГ в создании своей системы управления ОПМ. После того как 9 октября 1992 года в Бишкеке было принято Заявление Совета глав государств - участников СНГ по Таджикистану, 30 ноября 1992 года в Термезе (Узбекистан) по инициативе Президента России состоялась консультативная встреча руководящего состава министерств обороны Казахстана, Киргизии, Российской Федерации и Узбекистана, а также Главного командования ОВС СНГ для рассмотрения аспектов практической реализации просьбы Верховного Совета Республики Таджикистан о создании Коллективных сил по поддержанию мира на ее территории. Окончательное решение об участии национальных воинских контингентов было принято парламентами указанных стран.
Миротворческая операция в республике показательна как пример участия ООН на регулярной основе в разрешении кризиса на территории бывшего СССР, а также как первая попытка проведения в жизнь подписанного в рамках СНГ Соглашения о Коллективных силах по поддержанию мира. Соглашение отражает стремление России и ее соседей параллельно с практическими мерами по локализации конфликтов формировать устойчивые управленческие структуры миротворческой деятельности в Содружестве.
Достаточно нетрадиционно организовано управление ОПМ в Абхазии.
14 мая 1994\года было подписано грузино-абхазское Соглашение о прекращении огня и разъединении сил. В нем речь шла о миротворческих силах Содружества. Однако, несмотря на Заявление Совета глав государств СНГ о проведении операции и обращение к странам принять участие в этой миротворческой миссии, реально в ней задействованы воинские контингента только России.
В настоящее время главный и единственный по существу орган управления возглавляет командующий группой по поддержанию мира - российский генерал. В его распоряжении имеются объединенный штаб (названный так, поскольку предполагалось наличие в нем представителей различных государств СНГ), две оперативные группы и чисто российский контингент войск. По решению Совета глав государств Коллективные силы по поддержанию мира должны были быть введены в зону конфликта
15 ноября 1994 года, но до сегодняшнего дня ни одно из подписавших это решение государств, кроме России, его не выполнило. Более того, до сих пор не определены конкретные формы участия каждого из них.
Следует отметить, что военные органы управления ОПМ находятся в подчиненном по отношению к политическому органу (например, СКК, ОКК) положении. Кроме политиков-дипломатов и военных, в коллективный орган управления входят представители специальных служб, экономических и других министерств и ведомств. Параллельно с непосредственной миротворческой деятельностью они решают свои специфические вопросы, что положительно отражается на ходе операции. Органы управления воинскими контингентами принципиально ничем не отличаются от штатных.
Таким образом, какой-то стандартной, четко отработанной системы управления в проводимых ОПМ не существует. Это в немалой степени осложняет подготовку и ход операций, обусловливает дополнительную нагрузку на общегосударственные и военные структуры. Анализ опыта миротворческих операций показывает, что созданная при Совете глав государств Постоянная консультативная комиссия по миротворческой деятельности (ПКК) должна взять на себя инициативу в разработке предложений Главам государств СНГ на проведение ОПМ, полномасштабной подготовке операции и непосредственном руководстве ее проведением.
На эффективности ОПМ сказывается также отсутствие четкой системы политического руководства и контроля за действиями Коллективных сил по поддержанию мира в районах конфликтов. На командующих Коллективными силами возложены сегодня и политические, и переговорные, и посреднические, и правовые и другие функции, которые должны были бы выполнять главы миссий, работающие под общим руководством ПКК (ни один уставный орган Содружества, за исключением Совета глав государств, не имеет наднациональных полномочий). Кроме того, такие структуры, как Совет коллективной безопасности, Постоянные комиссии Межпарламентской Ассамблеи, Постоянная консультативная комиссия по миротворческой деятельности при Совете министров иностранных дел, практически не задействованы в решении задач миротворчества.
Отсюда представляется важным создание в каждом государстве - члене СНГ (и в первую очередь в России) аналитическо-координационного органа миротворческой деятельности. Поскольку основные тяготы в разрешении конфликтов традиционно ложатся в России на военное руководство, а при проведении ОПМ российские войска играют первую роль, то в Министерстве обороны на базе существующей малочисленной и маломощной структуры - Направления по руководству силами поддержания мира (в составе ГОУ ГШ) было бы целесообразно образовать полнокровный орган управления, который мог бы объединить действия всех военных структур, занимающихся миротворчеством, и находился бы в прямом подчинении министра обороны (начальника ГШ ВС).
Исходя из вышеизложенного к основным проблемам в организации управления ОПМ относятся, во-первых, разработка и принятие пакета законодательных актов и документов на государственном и международном уровнях по вопросам подготовки и проведения ОПМ, в том числе и в их новой форме - принуждения к миру; во-вторых, заблаговременное создание и подготовка органов управления ОПМ. При этом в системе управления государством целесообразно иметь единый федеральный орган по руководству миротворческой деятельностью.
Касаясь общих проблем миротворчества, отметим, что современная военно-политическая обстановка требует от ООН более жестких мер по урегулированию конфликтов. Диапазон действий ООН «по принуждению к миру» должен быть весьма широким - от полицейской акции до массированного военного вмешательства многонациональных сил. В этих условиях роль армии в механизме предотвращения вооруженных конфликтов становится все более противоречивой. С одной стороны, она продолжает оставаться средством войны. С другой - современные армии все чаще привлекаются к выполнению, казалось бы, несвойственных им миротворческих функций, выступают в качестве гаранта предотвращения войны. Политика и практика должны всемерно поддержать и развить эту тенденцию, оптимально интегрировать ее в складывающийся механизм предотвращения войны.
