НАЦИОНАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ США ПО ЗАЩИТЕ МОРСКИХ РУБЕЖЕЙ
«ЗАРУБЕЖНОЕ ВОЕННОЕ ОБОЗРЕНИЕ» №2. 2006 Г. (стр. 37-48)
ВОЕННО-МОРСКИЕ СИЛЫ
НАЦИОНАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ США ПО ЗАЩИТЕ МОРСКИХ РУБЕЖЕЙ
Полковник В. ПЕЧОРСКИЙ
В соответствии с поручением президента США с целью систематизации угроз, определения направлений и координации действий по их нейтрализации совместными усилиями министерств обороны и внутренней безопасности страны в сентябре 2005 года была разработана и представлена Белому дому и конгрессу Национальная стратегия по защите морских рубежей.
В документе отмечается, что начало нового тысячелетия характеризуется беспрецедентным усилением угрозы мировому сообществу со стороны международных криминальных и террористических группировок в самых разных сферах: на территориях суверенных государств, в воздушном пространстве и Мировом океане. В Соединенных Штатах в последние годы принимается целый ряд мер, направленных на усиление национальной безопасности и противодействие этой угрозе по линии различных ведомств (в первую очередь военных и паравоенных). На одно из самых ключевых направлений этого противоборства выдвигается Мировой океан, от возможностей беспрепятственного использования которого в значительной степени зависят безопасность и состояние экономики США.
Мировой океан играет исключительно важную роль в жизни всех государств, включая те, которые лишены выхода к морю. В современных экономических условиях значение водных коммуникаций и торговых путей постоянно возрастает. Более 80 проц. объема коммерческого грузооборота и около 50 проц. его стоимости приходится на океанские и морские перевозки. Они представляют собой базовый элемент глобальной экономики, но при этом являются сильно уязвимыми в двух ключевых сферах. Первая - сложившаяся международная сеть крупнейших портов, повседневная деятельность которых оказывает непосредственное влияние на состояние мировой торговли. Вторая- система имеющих стратегическое значение проливов и каналов, через которые осуществляется до 75 проц. грузоперевозок водным транспортом и доставка значительной доли топливных ресурсов.
Объекты инфраструктуры и элементы транспортной системы, находящиеся в основном во владении или под управлением частного сектора, становятся все более уязвимыми для воздействия различных форм опасной и нелегальной деятельности. Процессы, связанные с судовождением, оформлением и перевозкой грузов, определением прав собственности и т. д., зачастую трудно отслеживать и контролировать. Все большую опасность представляет усиливающееся соперничество за доступ к богатейшим морским ресурсам, а также попытки их нелегальной разработки и использования.
Противодействие всему спектру угроз безопасности на море, включая вероятность нелегального доступа преступных группировок к отдельным элементам оружия массового поражения (ОМП) и даже его применения, требует взаимопонимания и коллективных усилий для реализации совместных мер глобального характера.
Обеспечение безопасности Мирового океана необходимо для соблюдения свободы мореплавания и торговли, защиты морских ресурсов, продвижения демократии и экономического развития. Большинство стран мира заинтересованы в достижении двух взаимосвязанных целей - обеспечения дальнейшего развития торговли, являющейся основой экономической безопасности, и защиты от террористической, преступной и иной враждебной деятельности в акватории океанов.
Поскольку все государства получают дивиденды от функционирования системы коллективной безопасности, они также обязаны разделять ответственность за ее поддержание путем адекватного участия в процессе противодействия соответствующим угрозам и вызовам.
Угрозы безопасности на море.
Терроризм. Современная обстановка с точки зрения безопасности характеризуется сложностью и неопределенностью, что в полной мере относится к ситуации в Мировом океане. В дополнение к сохраняющейся возможности ведения широкомасштабных военных действий на море терроризм значительно расширил список невоенных, транснациональных и асимметричных угроз, к организации противодействия которым должны быть готовы Соединенные Штаты, их союзники и стратегические партнеры.
В отличие от традиционных сценариев потенциальных вооруженных конфликтов, где участники и зоны действий достаточно четко определены, процесс ликвидации новых угроз зачастую требует применения комплекса мер и средств, далеко выходящих за рамки чисто военных.
Беспрецедентные возможности в сфере телекоммуникационных технологий и стремительное развитие международной системы торгово-транспортных средств способствуют возрастанию как масштабов, так и эффективности террористической деятельности, позволяя террористам быстро преодолевать значительные расстояния и проникать за самые охраняемые границы.
Противник, использующий эти возможности, способен нанести серьезный ущерб глобальной политической и экономической безопасности. При этом Мировой океан представляет собой не только сферу мобильного передвижения сил и средств террористов. В его акваториях (особенно в прибрежной полосе) размещаются крупные торговые, промышленные и общественно-политические центры, потенциально опасные для проведения терактов и отвечающие таким целям экстремистов, как достижение большого числа человеческих жертв или инициирование катастрофических последствий для экономики.
Возможности развязывания и эскалации широкомасштабных региональных конфликтов, в которые окажутся втянутыми ведущие державы, тоже пока не сбрасываются со счетов. Однако даже в условиях отсутствия таковых определенные действия отдельных стран представляют не меньшие вызовы для глобальной безопасности. Так, ряд государств предоставляют убежища преступникам и террористам, а те в свою очередь используют их территории в качестве плацдарма для распространения нелегальной деятельности на морские акватории в любых районах мира.
Другую серьезную проблему вызывает угроза передачи некоторыми зарубежными странами в руки враждебных Соединенным Штатам режимов или террористических организаций перспективных образцов обычных вооружений, технологий, компонентов и материалов, необходимых для производства ОМП, а также средств их доставки. При этом Мировой океан представляется одним из наиболее вероятных путей, по которому это оружие может быть доставлено в США. Прогнозируется и увеличение в предстоящем десятилетии вероятности применения ОМП какой-либо из враждебных США стран.
В настоящее время террористические группировки стремятся к наращиванию своих возможностей путем установления контактов с аналогичными организациями по всему миру. Отдельные экстремистские силы используют морские перевозки для переброски необходимых материально-технических средств, накопления финансовых ресурсов, нелегальной миграции и решения проблем занятости. Они также пытаются задействовать в своих целях традиционные каналы доставки контрабанды для нейтрализации предпринимаемых мер по охране госграниц.
Все вышеперечисленное усугубляется также расширением возможностей доступа к технологиям, необходимым для создания различных видов ОМП, что еще больше увеличивает вероятность его применения террористами. Одновременно возрастает возможность использования биологического оружия небольшими, но достаточно организованными в техническом плане группировками, поскольку выявить подготовку к подобного рода терактам значительно сложнее, чем при угрозе применения других видов ОМП.
Террористы могут достаточно быстро осуществить организацию эффективных акций по выводу из строя гражданских судов, боевых кораблей, портовых сооружений и морских платформ с использованием в роли носителей начиненных взрывчаткой и управляемых смертниками быстроходных моторных лодок, самолетов малой авиации, барж и прогулочных катеров.
Суда торгового флота могут применяться террористами в качестве площадок для пусков ракет, а аквалангистское снаряжение - для проникновения в акваторию портов. Не исключается также вероятность задействования и автономных необитаемых подводных аппаратов для транспортировки взрывчатых веществ.
Морские мины представляют собой эффективное оружие в руках террористов. Они относительно дешевы и доступны, легко устанавливаются, трудно обнаруживаются и требуют минимального набора специальных навыков в обращении.
Грузовые суда, перевозящие химические вещества, нефтепродукты и сжиженный газ, также взрывоопасны. Кроме того, по воде может изначально доставляться большое количество обычной взрывчатки или даже ОМП для последующего подрыва в портах или вблизи объектов, находящихся непосредственно в море.
Экономика США и в целом национальная безопасность страны полностью зависят от состояния информационных инфраструктур и использования информационных технологий. Террористы могут предпринять атаки в киберпространстве или другие акции для вывода из строя важнейших телекоммуникационных сетей, в том числе связанных с системами управления морскими перевозками и торговыми операциями.
Средства и методики проведения «кибернетических атак» получают все более широкое распространение, вследствие чего повышается оснащенность террористических группировок и наращиваются их возможности по организации широкомасштабных диверсий в информационном пространстве.
Транснациональные преступные группировки и пираты. Продолжающееся возрастание роли и значения Мирового океана для международной торговли одновременно приводит к расширению масштабов использования океанов и морей в криминальных целях. Нелегальные переброски людей, наркотиков, оружия и других видов контрабанды, пиратство - захват и вооруженное ограбление судов - все это представляет угрозу безопасности на море.
Акты пиратства и другие виды преступлений совершаются наиболее часто в зонах повышенной торговой активности, находящихся в первую очередь в очагах политической или экономической нестабильности либо в районах, где возможности по предотвращению криминальной деятельности на море крайне ограниченны или отсутствуют.
Современные пираты и другие преступные группировки обычно хорошо организованы, располагают современными средствами связи, вооружением и быстроходным транспортом. Многочисленные примеры пиратских нападений, связанные с захватом и угоном крупных судов по пути их следования, свидетельствуют о том, что аналогичная тактика может быть использована в ходе подготовки террористических актов.
Экологические катастрофы. Преднамеренные действия, результатом которых станут экологические катастрофы, могут иметь далеко идущие последствия для жизнеспособности экономики и политической стабильности в регионах. Кроме того, в последние годы обострилась конкурентная борьба за доступ к сокращающимся морским ресурсам. Незаконный промысел морепродуктов ведет к возникновению конфликтных ситуаций в ряде морских районов. Сокращение природных богатств, таких, например, как запасы рыбы, вынуждает морские державы к принятию решительных мер для обеспечения собственных интересов.
Нелегальная миграция морскими путями. Международная миграция населения является долгосрочным фактором, который будет оказывать существенное и непосредственное влияние на состояние безопасности в Мировом океане как минимум в течение ближайшего десятилетия.
Перемещения крупных людских масс, вызванные резким падением уровня жизни населения или внутренними беспорядками на политической почве, стали обычным явлением.
Массовая миграция способна привести к усилению региональной нестабильности, поскольку потоки беженцев вызывают дополнительную напряженность в зонах с неустойчивой экономической и политической обстановкой.
Нельзя также игнорировать возможность использования террористами каналов нелегальной транспортировки людей для тайного пересечения американской границы. По мере ужесточения пропускного режима в портах, на наземных контрольных пунктах и аэродромах представители преступных и террористических группировок, вероятно, активизируют попытки проникновения на территорию США через менее охраняемые участки океанского побережья.
Стратегические цели. Существующие транснациональные угрозы способны нанести значительный ущерб интересам большого количества стран. Исходя из этого необходимо объединение и координация усилий всех государств, готовых к активному сотрудничеству с Соединенными Штатами в сфере обеспечения безопасности на море.
Как определяет новая национальная стратегия, США будут решать задачу по защите своих территориальных вод и поддержанию безопасности в Мировом океане при одновременном сохранении всех прав и свобод, необходимых для его легитимной эксплуатации и использования в международных интересах.
Подобный подход ни в коей мере не отрицает неотъемлемого права Соединенных Штатов на самооборону, а также права на реализацию практических мер по обеспечению своих интересов в сфере национальной безопасности.
Положения данной стратегии разрабатывались с учетом трех базовых принципов. Первый из них - безусловное обеспечение свободы мореплавания. Право на свободное плавание американских кораблей и судов в международных водах, осуществление ими мирного транзитного пересечения иностранных морских границ, а также на заходы в порты ставится в разряд одного из главных элементов обеспечения национальной безопасности.
Второй принцип заключается в обязательной поддержке и защите торговли. Соединенные Штаты - крупнейшая торговая держава, экономика, инфраструктура и социальная сфера которой неразрывно связаны с Мировым океаном и его ресурсами. Большинство отраслей американской экономики ориентировано на использование необходимого сырья и материалов, непрерывно доставляемых из-за рубежа (при строжайшей экономии собственных ресурсов). Вследствие этого любые перебои в поставках могут иметь серьезные негативные последствия как для мирового рынка, так и для внутренней безопасности страны.
Третий принцип состоит в необходимости создания условий для свободного легального перемещения людей и материальных средств через американскую границу при одновременном пресечении попыток проникновения через нее лиц и предметов, представляющих угрозу национальной безопасности,
С учетом указанных принципов, базовых положений Конституции США, а также требований внутреннего и международного законодательства важнейшими целями национальной стратегии обеспечения безопасности на море являются следующие:
- предотвращение актов терроризма и преступной деятельности;
- защита расположенных в прибрежных зонах населенных пунктов и элементов критической инфраструктуры;
- минимизация ущерба и быстрое восстановление после террористического нападения в акватории Мирового океана и прилегающих районах;
- защита Мирового океана и его ресурсов. Предотвращение актов терроризма и преступной деятельности.
Выявление, срыв, воспрещение террористических актов и преступной активности на морских направлениях, а также предотвращение использования океанов и морей для нелегальной деятельности - важнейшие задачи компетентных национальных структур и ведомств США.
Усилия Соединенных Штатов будут направлены на предотвращение попыток организации террористических атак в Мировом океане и прибрежных районах, а также на пресечение других видов нелегальной активности на море. Это будет достигаться по мере усиления патрулирования водных границ, путей сообщения, исключительных экономических зон и участков открытого моря, представляющих значительный национальный интерес, а также реализации мер, направленных на срыв преступных акций, на какой бы стадии подготовки или осуществления они ни находились.
Правоохранительные и разведывательные структуры США обязаны вскрывать преступные замыслы уже на ранней стадии, препятствовать созданию скрытых баз террористов в местах, откуда бы они могли действовать безнаказанно, блокировать их перемещения морским путем, предотвращать попытки проникновения на американскую территорию, выявлять и ликвидировать каналы финансовой подпитки терроризма, то есть предпринимать самые решительные шаги для устранения потенциальных угроз национальной безопасности.
Осведомленность о намерениях противника, а также наличие достаточных сил и средств, необходимых для их предотвращения или срыва, служат основой для принятия превентивных мер как на этапе подготовки враждебных действий, так и на ранней стадии их осуществления.
Личный состав силовых структур должен быть обучен, оснащен и подготовлен для участия в различных формах противодействия экстремистским группировкам, способным на совершение акций в морских и прибрежных районах, не считаясь, в том числе, с риском для собственной жизни. Предотвращение таких действий без создания многоуровневой системы обеспечения безопасности на море представляется крайне затруднительным.
Защита расположенных в прибрежных зонах населенных пунктов и элементов критической инфраструктуры, а также ключевых ресурсов, транспортной системы, морских границ, портов и прибрежных зон - другая важная цель стратегии.
Безопасность Соединенных Штатов полностью зависит от функционирования самых различных элементов критической инфраструктуры - от морской транспортной системы до компьютерных сетей. Порты, гавани, прибрежные зоны, начиненные, как правило, объектами оборонного значения, атомными и тепловыми электростанциями, шлюзами, нефтеперегонными и химическими заводами, плотинами и дамбами, складами ГСМ, трубопроводами, туннелями, грузовыми терминалами и мостами, достаточно уязвимы для атак террористов. Обширные площади, которые они занимают, относительная легкость проникновения на их территорию по суше или с моря, близость к крупным мегаполисам и наличие многоуровневых транспортных развязок - все это усложняет организацию системы, обеспечивающей их безопасность.
Портовые сооружения, а также находящиеся в акваториях портов баржи и самоходные суда могут быть захвачены, похищены, использованы для несанкционированного проникновения в запретные зоны лиц, занимающихся тайным сбором информации или другими видами нелегальной, в том числе преступной, деятельности.
Критическая инфраструктура и основные морские ресурсы являются составными частями общей системы, обеспечивающей благосостояние нации, стабильность экономики и безопасность страны.
Ряд элементов национальной критической инфраструктуры одновременно используется в военных целях. Их бесперебойное функционирование необходимо для обеспечения деятельности вооруженных сил и спецслужб США во всем мире. Террористическая атака на какой-либо из подобных объектов помимо прямого ущерба может нанести долговременный урон американской экономике, а также нарушить военно-транспортные перевозки.
Обеспечение безопасности критической инфраструктуры предусматривает мероприятия по защите отдельных ее элементов, связующих подсистем и систем, взаимозависимых узлов. Ответственность за их проведение лежит как на государственных органах, так и на частных компаниях, а координирующая роль в этом процессе принадлежит министерству внутренней безопасности США.
Перед администрацией США стоят в этой связи три ключевые задачи:
- эффективное обеспечение местных властей и представителей частного бизнеса достоверной и упреждающей информацией, касающейся существующих и вероятных угроз элементам критической инфраструктуры, территориально или административно находящихся в сфере их ответственности, предоставление им помощи в случае необходимости;
-разработка и доведение до исполнителей на всех уровнях единых нормативов и стандартов в сфере обеспечения безопасности;
- реализация активных, наступательных и масштабных мероприятий по защите важнейших объектов и элементов критической инфраструктуры от актов терроризма.
В силу того, что основными владельцами и управляющими указанных объектов являются частные лица и структуры, именно им отводится ведущая роль в процессе обеспечения безопасности принадлежащей им собственности. На них возлагается ответственность за организацию надежной системы физической охраны и снижение уязвимости ее элементов путем постоянного прогнозирования рисков и выделения требуемых финансовых средств для устранения выявленных недостатков. При этом проверки благонадежности персонала, меры по поддержанию адекватного обстановке пропускного режима, усилению охраны грузов и запретных зон должны проводиться повседневно.
По мере того как в США усиливается режим пограничного контроля в морских портах, на наземных КПП и в аэропортах, террористы все активнее изыскивают альтернативные и более безопасные для них пути нелегального проникновения на американскую территорию, используя, в частности, открытые участки протяженной береговой линии. В этих условиях насущно необходимы меры по усилению охраны (патрулирования) морских границ и водных путей, активизации применения технических и иных средств отслеживания обстановки.
Постоянное военное присутствие Соединенных Штатов в Мировом океане способствует обеспечению необходимой защиты граждан страны за ее пределами, пресечению различных форм преступной деятельности, поддержанию непрерывного контроля за обстановкой в том или ином регионе. Возможности оперативного наращивания сил и средств в угрожаемый период позволяют перехватывать у противника инициативу, оказывать влияние на ход и характер происходящих в различных районах мира событий, а также принимать упреждающие меры для срыва планов и акций, подрывающих интересы национальной безопасности.
Минимизация ущерба от террористической, преступной, иной враждебной деятельности или стихийных бедствий в акватории Мирового океана и прилегающих районах, быстрая ликвидация последствий таких инцидентов также играют важную роль в обеспечении безопасности.
США должны быть готовы к минимизации ущерба и быстрому восстановлению после террористического нападения или других инцидентов национальной значимости, которые могут произойти в акватории Мирового океана. Особенное значение такая готовность приобрела после урагана «Катрина». Реагирование на подобные события осуществляется через всесторонне проработанную национальную систему кризисного управления, которая функционирует в соответствии с планом реагирования на чрезвычайные ситуации. Документ определяет основные направления координации действий во всех секторах экономики,
а также порядок выделения необходимых ресурсов, включая оказание содействия гражданским властям со стороны Пентагона.
Теракт или любой подобный крупный инцидент в морской транспортной системе окажет значительное влияние на другие транспортные отрасли, национальную экономику и безопасность. В связи с этим властные структуры всех уровней должны быть способны в сжатые сроки провести оценку человеческих жертв и экономических последствий не только непосредственно в зоне поражения, но и в прилегающих районах. По результатам такой оценки разрабатывается план мероприятий по восстановлению наиболее важных систем жизнеобеспечения, организации спасательно-восстановительных работ и внесению изменений в график функционирования коммерческих морских грузоперевозок. Параллельно осуществляются мероприятия по восстановлению объектов критической инфраструктуры, морской транспортной системы и государственных объектов.
Защита мирового океана и его ресурсов от незаконного использования и нанесения значительного ущерба - другая важная задача.
В данной области США уязвимы, и не только в своих территориальных и внутренних водах. В будущем в американской исключительной экономической зоне возможно значительное наращивание присутствия иностранных рыболовных флотилий, что может оказать существенное негативное влияние на американскую экономику. Защита важных морских ресурсов от незаконного использования и враждебных действий становится проблемой национального масштаба. В мировой практике межнациональные споры за право доступа к морскими ресурсам не раз приводили к нарушению стабильности в тех или иных регионах и даже к вооруженным конфликтам между отдельными странами. Поэтому меры по усилению наблюдения и патрулирования в исключительной экономической зоне страны и некоторых ключевых районах за пределами американских территориальных вод будут приниматься и в дальнейшем.
Оказание помощи региональным партнерам в области поддержания морского суверенитета является долгосрочной целью США и напрямую содействует их экономической безопасности, способности противостоять незаконному использованию морских ресурсов и враждебным действиям.
Это требует от стран-партнеров укрепления режима контроля на всей акватории территориальных и внутренних вод, создания общего механизма принятия решений, повышения возможностей по перехвату нарушителей правовых норм на море, разработки эффективных правоохранительных мер и расширения межгосударственного взаимодействия при лидирующей позиции Соединенных Штатов в двустороннем, многостороннем и глобальном формате.
Мероприятия стратегического уровня. На стратегическом уровне
США вполне сознают, что их глобальная взаимосвязь с другими государствами и политика в сфере обеспечения безопасности, в том числе по охране морских рубежей, оказывают прямое влияние на соседние страны. Серьезный инцидент местного или регионального масштаба может иметь глобальные последствия. Обеспечить безопасность в Мировом океане исключительно своими силами Соединенным Штатам вряд ли удастся. Но это возможно при условии создания мощной и эффективной международной коалиции. В скоординированном международном подходе к решению проблем безопасности заинтересованы и другие страны, под юрисдикцией которых находятся значительные морские акватории, а растущие экономические взаимосвязи и процессы глобализации, которые во многом стимулируются морскими грузоперевозками, подчеркивают такую необходимость.
Безопасность в океанских и морских районах может быть достигнута комплексными усилиями государственных органов и частного предпринимательства, которые, будучи тщательно скоординированными, позволят предупреждать практически любые угрозы в данной области. Полная, детальная координация на национальном и международном уровне, тесное взаимодействие, интенсивный и эффективный обмен информацией (в том числе разведывательной) не только между правительственными ведомствами, но и с представителями частных компаний необходимы для защиты и обеспечения безопасности в Мировом океане.
Достижение целей этой стратегии может быть обеспечено путем концентрации усилий на следующих основных направлениях: -расширение международного взаимодействия;
- повышение качества информационного обеспечения;
- внедрение мер безопасности в коммерческую практику;
- развертывание многоуровневой системы безопасности;
- обеспечение гарантированной устойчивости морских транспортных систем.
Расширение международного взаимодействия необходимо в интересах своевременного и обоснованного с правовой точки зрения противодействия морским угрозам.
Мероприятия стратегического уровня предусматривают привлечение к ним всех стран, заинтересованных в морской безопасности и имеющих твердые намерения и возможности предпринимать конкретные шаги в области борьбы с терроризмом и другими видами преступной деятельности на море. Для объединения усилий и согласования планов действий особенно важно единство взглядов на существующие угрозы (в плане определения их приоритетности).
Кроме того, необходимы новые инициативы, гарантирующие выполнение всеми странами в полном объеме своих обязательств по реагированию своевременными и эффективными силовыми действиями на террористические акты или другие виды преступной деятельности.
Большая транспарентность в вопросах регистрации судов, идентификации их принадлежности, определения собственника, характеристик имеющегося на борту груза и состава экипажа должна быть обеспечена за счет выработки более жестких международных механизмов. Отсутствие или недостаточный уровень информационного обмена играет на руку террористам, их пособникам и преступным элементам, широко использующим уязвимые места, например, в процедурах перерегистрации судов.
Новые инициативы должны продвигаться дипломатическими средствами через международные организации, такие как Международная морская организация, Всемирная таможенная организация, Международная организация по стандартам, в деятельность которых уже достаточно активно вовлечены все заинтересованные стороны. В ряде случаев были бы полезны новые дополнения к уже существующим инициативам, в частности таким, как в области обеспечения безопасности контейнерных перевозок, по борьбе с организованной преступностью, Торгово-та-моженное содружество против терроризма, дополнительные протоколы к Конвенции о противодействии преступным действиям, направленным против безопасности мореплавания, и Международный кодекс безопасности кораблей и портовых сооружений, а также дополнительные протоколы от 2002 года к Международной конвенции по спасению на море 1974 года. На госдепартамент США возложена координация продвижения следующих инициатив:
- введение в действие стандартизированных требований и мероприятий Всемирной таможенной организации в целях подтверждения безопасности прибывающих в страну людей и грузов;
- расширение использования модернизированных и подключение новых автоматизированных систем, баз данных для уверенной и своевременной идентификации регистрации судов, их принадлежности, собственника, состава команды и имеющегося груза;
- разработка, финансирование и внедрение эффективных мер по воспрещению проникновения в страну лиц, подозреваемых в терроризме, и других преступных элементов;
- создание и развитие средств межгосударственного и межведомственного обмена разведывательной информацией и другими данными спецслужб и правоохранительных органов, касающихся деятельности террористических организаций или преступных сообществ в Мировом океане;
- внедрение рациональных процедур проверки национальной принадлежности судов, а также своевременное принятие мер принуждения против судов, не соблюдающих четкие и тщательно проработанные требования соответствующих нормативно-правовых актов;
- расширение полномочий федеральных министерств и ведомств США по предварительной проверке прибывающих в страну грузов;
- применение единых процедур для принятия мер принуждения в отношении судов, входящих или покидающих порты, внутренние или территориальные воды, когда существуют обоснованные подозрения в том, что у них на борту находятся террористы, поддерживающие их лица или другие преступники;
- внедрение рациональных процедур проведения инспекций судов при наличии объективных подозрений в перевозке ими нелегальных грузов, ареста такого груза в случае его определения как подлежащего конфискации.
Нормальное функционирование глобальной экономики зависит от свободного прохода морского транспорта через проливы, используемые в международном судоходстве. Транспортировка почти трети общего объема мирового торгового грузооборота и половина перевозок нефти осуществляются, например, через Малаккский пролив и Сингапур. Большинство основных международных морских проходов сравнительно узки и могут быть закрыты для судоходства, по крайней мере, временно, из-за какого-либо серьезного инцидента или террористического акта. США будут использовать возможности своих министерств и ведомств для поиска инновационных путей в интересах укрепления безопасности морских трасс, которые проходят через международные проливы, а также активно сотрудничать со своими региональными и международными партнерами для расширения усилий в области обеспечения безопасности их прибрежных морских акваторий. Региональные режимы морской безопасности являются основным международным компонентом этой стратегии и жизненно необходимы для эффективного обеспечения стабильности в регионах.
Соединенные Штаты намерены продолжить практику оказания поддержки механизмов регионального взаимодействия по борьбе с угрозами на море, выходящими за рамки национальных границ и юрисдикции.
Снижение региональной напряженности будет способствовать укреплению безопасности во всем мире. США продолжат работу с иностранными правительствами, международными организациями в данной области. Ключевыми направлениями такой деятельности явятся:
- оказание содействия в подготовке персонала национальных силовых структур, предоставление технической и консультативной помощи при определении приоритетных направлений в сфере обеспечения безопасности мореплавания и портовых зон, а также установления устойчивой связи в отдельных регионах;
- целенаправленное выделение средств на оказание экономической помощи развивающимся странам в целях снижения негативных факторов, вызывающих рост преступности на море;
-оказание поддержки в выполнении положений Конвенции о противодействии преступным действиям, направленным против безопасности мореплавания, дополнительных протоколов к ней и других международных соглашений;
-расширение сферы охвата международных программ по обеспечению безопасности портов и взаимному обмену персоналом и специалистами.
(Окончание следует)
«Зарубежное военное обозрение» №3. 2006 г. (стр. 52-60)
ВОЕННО-МОРСКИЕ СИЛЫ
НАЦИОНАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ США ПО ЗАЩИТЕ МОРСКИХ РУБЕЖЕЙ
Полковник В. ПЕЧОРСКИЙ
Первая часть «Национальной стратегии США по защите морских рубежей» была опубликована в февральском (№2) номере журнала. В ней рассматривались возможные угрозы безопасности США на море - терроризм, транснациональные преступные группировки и пираты, экологические катастрофы, нелегальная миграция - и вопросы их предотвращения и защиты.
Обеспечение безопасности на море требует выполнения и ряда других мероприятий, относящихся согласно программе действий официальных американских органов к стратегическому уровню. Повышение качества информационного обеспечения. Осведомленность о возможностях противника, его намерениях, целях, идеологии, организационной структуре, методах и формах криминальных действий используется для оценки его потенциала, выявления слабых мест в системе управления и планирования террористических операций. Такие сведения крайне важны для принятия решений практически на всех уровнях при планировании, определении потребностей, расстановке приоритетов в ходе распределения ресурсов и проведения мероприятий по обеспечению безопасности. Информированность позволяет выявлять появление угрозы на ранней стадии и своевременно реагировать адекватным образом, включая принятие мер превентивного характера.
Достижение максимальной информированности является чрезвычайно сложной задачей. Огромная протяженность Мирового океана и его береговых линий, обширные акватории портов и сопутствующей инфраструктуры способствуют возникновению большого количества неконтролируемых участков возможной высадки диверсионных групп.
Недостаточная транспарентность в области регистрации судов, идентификации владельцев судов и грузов, так же как и низкая достоверность сведений о составе экипажей, предоставляет экстремистам дополнительные возможности скрытного проникновения в запретные зоны, использования морских грузоперевозок в криминальных целях и не способствует обеспечению безопасности на море.
США намерены использовать все возможности по разведке и наблюдению в морских районах со стороны боевых формирований флота, а также опыт информационного обеспечения в органах разведывательного сообщества и правопорядка. Существующие ныне возможности по получению и накоплению сведений о ситуации в Мировом океане должны быть интегрированы в единую разведывательную систему, предназначенную для сбора, обобщения, анализа и своевременного распределения информации. Эта система окажет всемерное содействие американской администрации и иностранным партнерам в области обеспечения безопасности в океанских и морских районах. Кроме того, министерства внутренней безопасности, обороны и юстиции будут контролировать своевременное доведение данных об обстановке до соответствующих инстанций. Различные организации государственного и частного уровня будут также иметь доступ к обобщенным данным системы в части их касающейся.
Соединенные Штаты продолжат совершенствование возможностей уже существующих систем, а также внедрение новых форм и методов оперативной работы по обнаружению и отслеживанию возникающих угроз и криминальной деятельности на море. Инициативы по повышению качества информационного обеспечения включают в себя наращивание усилий в следующих областях:
1. Повышение возможностей по дальнему и ближнему обнаружению и отслеживанию судов. Создание системы слежения за обстановкой в океанских и морских районах.
2. Стандартизация и унификация правил частного сектора, регламентирующих порядок заблаговременного уведомления о прибытии и движении судов, необходимые меры безопасности и процедуры декларирования имеющихся грузов.
3. Оптимизация международной нормативно-правовой базы, содействующей повышению прозрачности в области обеспечения морского судоходства, перемещения судов, экипажей и пассажиров.
4. Разработка и внедрение передовых технических средств, наращивание возможностей агентурной разведки, аналитических подразделений для непрерывного наблюдения и контроля за морскими коммуникациями.
5. Формирование международных организаций для отслеживания обстановки в акватории Мирового океана и прилегающих районах в реальном масштабе времени.
Своевременное доведение информации до заинтересованных потребителей на всех уровнях.
6. Использование новейших автоматизированных систем, позволяющих осуществлять обработку больших объемов данных в интересах выявления и анализа любых, далее незначительных, признаков преступной деятельности с одновременным соблюдением конфиденциальности и других прав и свобод граждан.
7. Реализация программ НИОКР для создания перспективных технических средств обработки и анализа информации в интересах повышения возможностей по выявлению угроз.
Внедрение мер безопасности в коммерческую практику необходимо в целях снижения уязвимости и обеспечения свободы торговли.
Принимается во внимание, что потенциальный противник будет пытаться использовать наиболее уязвимые места, выбирая время для нанесения удара именно в слабое звено. Частные владельцы объектов инфраструктуры и ресурсов подвергаются наибольшей опасности, и именно они должны направлять основные усилия на обеспечение охраны своей собственности, укрепляя местную систему защиты от террористических актов и преступной деятельности путем поэтапного внедрения в коммерческую практику специальных мер, снижающих системную или физическую уязвимость.
С 2001 года администрация США разработала и приступила к реализации Стратегии по обеспечению безопасности контейнерных перевозок в интересах идентификации и проверки грузов до их отправки в порты страны. Для проверки информации о всех без исключения грузах, направляющихся в американские порты, привлекаются органы разведки. При этом все вызывающие подозрение контейнеры проходят проверку с использованием рентгеновского оборудования и средств обнаружения радиоактивных материалов.
Заблаговременное предоставление информации о всех контейнерах, направляемых в США, осуществляется за сутки до их погрузки на борт судна (так называемое «правило 24 часов»).
Государственные органы и частные компании будут продолжать производить оценку уязвимости ключевых объектов для определения необходимых мер по укреплению их безопасности. При этом владельцам и управляющим компаний должно оказываться содействие в проведении такой работы, а также в добровольной реализации защитных мероприятий, рекомендованных федеральными органами. Внедрение в частном секторе современных технологий и процедур, обеспечивающих большую прозрачность в отчетности о поставках, результатах проверок и т.д., позволит государственным органам надежно и быстро выявлять грузы, представляющие тот или иной риск. В свою очередь, частные компании, удовлетворяющие всем требованиям по обеспечению безопасности, получат возможность сократить время и количество проверок как при загрузке и перемещении грузов, так и при их доставке в США. Соответствующие инвестиции рассматриваются в качестве целевого финансирования и включаются в бизнес-планы.
Каждая передача (перегрузка) контейнера является слабым звеном в системе доставки грузов к конечному терминалу. Обеспечение безопасности на каждом промежуточном пункте в сочетании с уверенностью в добропорядочности компании, отвечающей за целостность контейнеров, оценивается как критически необходимое в течение всего процесса грузоперевозок. Персонал, работающий в системе доставки грузов, должен применять различные методы для предотвращения фальсификации данных и использования контейнеров и их содержимого в интересах нелегальных перевозок.
Частные компании обязаны предпринимать эффективные меры по контролю допуска на свои объекты. Во взаимодействии с частным сектором государственные органы США установят общую систему идентификации личности для сотрудников, которые по роду своей деятельности должны иметь допуск без сопровождения на закрытые, охраняемые и критические объекты морской инфраструктуры. В идентификационной карте доступа будут использоваться биометрические технологии, позволяющие уверенно и безошибочно распознавать лицо, входящее в закрытую зону. Для получения такой карты кандидаты должны проходить соответствующую проверку. Подобной проверке могут также подвергаться на добровольной основе отдельные лица, совершающие частые служебные поездки.
Чрезмерно жесткие и дорогостоящие меры по обеспечению безопасности могут в конечном итоге инициировать долговременный негативный эффект как для самих США, так и для глобальной экономики, непроизвольно нарушая нормальное функционирование системы торговых отношений. Необходимо, чтобы эти меры, напротив, содействовали более быстрому перемещению большего количества людей и грузов при неуклонном соблюдении права на конфиденциальность информации и других юридических норм. Они должны быть взаимоувязаны в интересах обеспечения устойчивого роста объемов международного товарооборота с информационным сопровождением процесса своевременной доставки грузов конечному получателю; постоянно адаптироваться к развитию этого процесса, оптимизировать использование существующих баз данных и применяться с минимальным воздействием на сложившуюся практику поддержания торговых отношений с точки зрения стоимостных затрат.
Развертывание многоуровневой системы безопасности. Государственные органы и частный сектор, действуя совместно, способны предотвратить совершение террористических актов и преступлений только путем реализации дополнительных комплексных мер, не полагаясь на отдельные, изолированные друг от друга действия. Многоуровневый подход в области обеспечения безопасности на море означает выполнение ряда мероприятий в каждой из следующих уязвимых сфер: транспортная система, контроль доступа обслуживающего персонала и пассажиров, перегрузочные средства, грузы и багаж, порты и маршруты следования.
Такая многоуровневая система безопасности не является статичной и способствует предотвращению террористических акций. Ее постоянное совершенствование, своевременное определение потребностей в преобразованиях, их внедрение и реализация вносят элемент неопределенности в планы террористов и дискредитируют данные их разведки.
Министерства внутренней безопасности, обороны, юстиции, а в случае необходимости применения дипломатических мер и государственный департамент будут играть ведущую роль в усилиях США по интеграции всех федеральных программ в области обеспечения безопасности на море и выполнению всех инициатив по поэтапному формированию многоуровневой системы. Под этим подразумевается координация деятельности между соответствующими министерствами и ведомствами, частным сектором и другими странами.
Обеспечение физической защиты является основным элементом общей системы безопасности. Первичные меры, предпринимаемые федеральными министерствами и ведомствами в этом направлении, включают в себя поддержание безопасности или усиление режима в отдельных зонах, осуществление контроля за движением судов и проведение проверок подозрительных грузов. Зоны безопасности устанавливаются в непосредственной близости от конкретных стационарных объектов, судов, находящихся на переходе морем, и в представляющих особую опасность географических районах. Это делается для ограничения доступа к ним и применяется исключительно федеральными структурами. Вокруг таких зон представители частного сектора могут использовать другие формы физической защиты, такие как установка ограждения, освещения и камер видеонаблюдения, организация контрольно-пропускных пунктов, охрана по периметру объектов. Это делается для сведения в единую систему безопасности элементов критической инфраструктуры и ключевых ресурсов, которые находятся в частном владении. Стандарты и процедуры безопасности, применяемые в США, разработаны в тесном взаимодействии с другими странами и едины для федеральных властей, органов управления штатов, а также местных органов управления.
Быстрая и точная идентификация лиц при допуске на закрытые объекты, объекты с ограниченным допуском и в контролируемые зоны является самой действенной и первоочередной мерой, которая должна реализовываться деловыми кругами во взаимодействии с федеральными властями.
Граждане перед прибытием в США обязаны проходить процедуру установления личности, а при пограничном контроле - проверку на соответствие биометрических данных в интересах подтверждения законности их въезда в страну.
Многоуровневый характер обеспечения безопасности предусматривает также осуществление обязательного контроля судов с точки зрения потенциальных рисков. Неукоснительное соблюдение требований и правил в рамках национальной системы отслеживания перемещений судов абсолютно необходимо для всех плавсредств, прибывающих или покидающих американские порты. Силы безопасности, ответственные за защиту элементов критической инфраструктуры и ключевых объектов, должны быть подготовлены и оснащены для выявления, распознавания и задержания судов, представляющих угрозу.
Степень защиты для различных объектов, структур и систем, функционирующих в сфере морских перевозок, не может быть одинаковой. Администрация США будет тесно взаимодействовать с властями различных уровней и частными компаниями для оценки и определения приоритетных критических объектов и ресурсов, уровень угрозы для которых будет значительно выше, чем для других.
Физические проверки грузов представляют собой очередной уровень системы безопасности. Учитывая, что количество прибывающих в США контейнеров ежедневно составляет около 30 тыс. единиц, физическая проверка всех грузов не может быть признана эффективной и отрицательно влияет на экономику. Проведение инспекций является достаточно дорогостоящей и не всегда эффективной мерой. Использование в обязательном порядке предоставляемых судовладельческими компаниями отчетных документов на прибывающие грузы практически полностью обеспечит проведение их предварительной проверки, а также физического контроля за наиболее подозрительными из них (в идеале - еще до погрузки в порту отправки).
Кроме того, все прибывающие грузы будут проходить проверку на наличие компонентов ОМП. Создание управления внутренней защиты от радиологического оружия позволит повысить возможности США по выявлению попыток ввоза в страну с морских направлений ядерных взрывных устройств и расщепляющихся материалов.
Воспрещение проникновения людей, предметов и материалов, представляющих угрозу безопасности США или Мировому океану, является еще одним важным элементом общей системы. Усилия по предотвращению въезда на территорию страны террористов, ввоза средств их материально-технического обеспечения,компонентов ОМП, других видов контрабанды будут с высокой степенью точности координироваться с целью определения приоритетных направлений приложения усилий разведывательного сообщества, привлечения других ресурсов и, при необходимости, проведения решительных силовых акций.
США совместно со своими международными партнерами будут осуществлять проверку судов, грузов и людей, начиная от места погрузки, при прохождении через перевалочные порты и вплоть до конечного пункта доставки, в интересах обеспечения уверенного контроля над перевозками морем, а также с целью организации перехвата и проведения досмотра подозрительных судов. Соединенные Штаты намерены способствовать международным усилиям по повышению эффективности процесса идентификации и определения статуса не имеющих четкого опознавания или принадлежности судов, людей и грузов.
Ответные действия правоохранительных органов и вооруженных сил представляют собой четвертый ключевой элемент системы обеспечения безопасности на море. Для проведения соответствующих мероприятий в своих территориальных, внутренних водах, исключительной экономической зоне, речных районах, портах и на водных путях сообщения необходимо использовать хорошо подготовленные и оснащенные силы из состава ВС США и органов правопорядка федерального и других уровней. Они должны обладать высокой мобильностью и готовностью действовать быстро, эффективно и непредсказуемо для террористов.
В большинстве случаев за функционирование каждого из элементов системы обеспечения безопасности на море несут ответственность различные министерства и ведомства, имеющие свои специфические обязанности и юрисдикцию. Для интеграции действий этих разрозненных элементов требуется четкое распределение функций.
Традиционно в операциях по обеспечению безопасности на море (MSO - Maritime Security Operation) предусматривается последовательное подключение к их проведению сил и средств из всех федеральных министерств и ведомств, в первую очередь, министерств внутренней безопасности (МВБ) и МО. При этом используются их разведывательные возможности, авиация, корабли и суда, сухопутные подразделения, береговые и обеспечивающие службы, которые должны входить в единую информационную систему связи и передачи данных.
Качественное совместное планирование и эффективное управление распределением ресурсов различных структур федерального и местного уровней является основой эффективного реагирования на кризисы. Министерства и ведомства должны обмениваться накопленным опытом в области проведения подготовки и обучения персонала, разработки оперативных планов и в других сферах, если это необходимо, для стандартизации нормативно-правовой базы использования имеющихся сил и средств, координации бюджетного процесса и разработки общих технологий в интересах повышения боевой совместимости в совместных операциях на море.
Обеспечение гарантированной устойчивости морских транспортных систем необходимо в интересах развития коммерческой деятельности и боеспособности национальных ВС.
США должны быть готовы к обеспечению непрерывности коммерческих и военных морских перевозок в целях поддержания необходимого уровня боеспособности национальных ВС после террористического акта любого масштаба или аналогичного по последствиям инцидента в морских и океанских районах. Указанные события и ликвидация их последствий не должны привести к автоматическому прекращению функционирования морской транспортной системы. Необходимость обеспечения ее устойчивости требует наличия:
- совместной структуры кризисного управления с четко определенной ролью каждого из входящих в нее элементов;
- формирований, подготовленных и оснащенных для
деятельности по ликвидации последствий терактов (в том числе с применением ОМП);
- тщательно проработанных и проверенных планов по реагированию на чрезвычайные ситуации, оценке ущерба и ликвидации последствий;
- высокой степени координации действий государственных и деловых структур с международным сообществом.
В соответствии с положениями американского законодательства и Национального плана реагирования на чрезвычайные ситуации МВБ (в основном силами береговой охраны) несет первоочередную ответственность за обеспечение безопасности на морских рубежах, включая координацию комплекса мер по восстановлению инфраструктуры и транспортной системы в морских зонах за исключением объектов, относящихся к сфере ответственности министерства обороны.
Несмотря на то что данная стратегия предусматривает целесообразность урегулирования инцидентов на возможно более низком организационном и юридическом уровне, предотвращение инцидентов национальной значимости либо ликвидация их последствий потребует комбинированного участия всех федеральных органов управления и негосударственных структур, а также координации действий с международными торговыми партнерами. В этих целях будут создаваться единые координационные структуры, предусмотренные Национальным планом реагирования на чрезвычайные ситуации и Национальной системой кризисного реагирования. Необходимо также наличие аналогичного координационного механизма международного уровня для восстановления системы функционирования торговли и снижения глобального воздействия на нее последствий крупномасштабного террористического акта или других угроз.
На переднем крае в общей системе реагирования на теракты находятся полицейские, пожарные, медики, представители муниципальных служб, сотрудники федерального управления по действиям в чрезвычайных ситуациях. Однако они имеют весьма ограниченные возможности по ликвидации последствий применения ОМП в море или прилегающих зонах, например при подрыве ядерного заряда или «грязной бомбы» на борту судна в акватории порта. США должны создать силы быстрого реагирования, способные действовать в условиях совершения террористического акта любого масштаба и характера, включая попытки применения ОМП. Для создания таких сил, подготовленных, оснащенных и организованных для действий в условиях зараженной местности и других последствий применения ОМП, необходимо использовать опыт и возможности как государственного, так и частного сектора. В частности, эти силы должны располагать средствами по распознаванию химических и биологических компонентов ОМП, а также возможностями по организации эвакуации пострадавших и проведению дегазации и дезактивации на море.
В чрезвычайных условиях действия по поддержанию бесперебойных морских торговых перевозок необходимо осуществлять в самые сжатые сроки с упором на восстановление морской инфраструктуры, транспортных систем и сопутствующих структур. Выверенное и адекватное реагирование, реальность выполнения и степень отработки планов действий всех органов и ведомств должны проверяться и отрабатываться на практике. При проведении оценки ущерба и восстановительных мероприятий требуется правильно расставлять приоритеты с учетом местных, региональных и национальных интересов. При этом точное выяснение обстоятельств совершения теракта и оценка его последствий осуществляются с использованием данных, полученных от разведывательного сообщества. В результате крупного инцидента на море транспортная система не должна автоматически прекращать свое функционирование.
Огромные пространства Мирового океана значительно осложняют решение задачи по поддержанию безопасности в его акваториях. В настоящее время большое количество враждебно настроенных по отношению к Соединенным Штатам лиц и группировок находится в полной готовности к использованию морских районов в своих преступных целях.
Противодействие всему спектру нетрадиционных угроз транснационального масштаба может быть организовано только коллективными усилиями, позволяющими спасти жизни людей, защитить объекты инфраструктуры, свести к минимуму ущерб от террористических актов или ликвидировать в короткие сроки их последствия. Это требует интеграции и координации всех существующих ведомственных программ по обеспечению безопасности на море с целью формирования единого государственного подхода к решению данной проблемы, предусматривающего эффективное использование возможностей федеральных и местных органов, а также частного сектора.
После событий 11 сентября 2001 года администрация США значительно повысила внимание к вопросу обеспечения безопасности на море. Но даже предпринимаемых в настоящее время энергичных усилий явно недостаточно.
Реально обеспечить безопасность в Мировом океане можно только путем наращивания совместных усилий с иностранными структурами - государственными и частными, национальными и интернациональными. Выполнение положений новой стратегии требует дальнейшего расширения масштабов сотрудничества, укрепления мер доверия, практического привлечения возможностей, сил и средств заинтересованных сторон, повышения интенсивности и качества информационного обмена, jl.
Начало см.: Зарубежное военное обозрение.-2006.-№2.-С. 37-48.
9
